Comissões de Soluções Fundiárias e a Luta por Moradia no Rio de Janeiro

Boletim nº 85, 04 de abril de 2025

Mariana Guimarães de Carvalho

graduanda em Arquitetura e Urbanismo na FAU UFRJ, integrante do NAJUP Luiza Mahin

Francisco Trope da Silva Porto

mestrando no PPGD/UFRJ integrante do NAJUP Luiza Mahin

Mariana Trotta Dallalana Quintans

docente da FND e PPGD/UFRJ, coordenadora do NAJUP Luiza Mahin

 

 

INTRODUÇÃO

A urbanização da cidade do Rio de Janeiro se funda sobre o processo desigual de acesso à terra, a partir da Lei de Terras de 1850, que dá origem ao paradigma de concentração da propriedade fundiária no Brasil, excluindo a parcela negra e pobre da sociedade do acesso ao que se tornava mercadoria (Abreu, 2022). As cidades se desenvolvem seguindo uma lógica alinhada aos interesses mercadológicos das elites locais e internacionais, excluindo sistematicamente a população pobre das áreas valorizadas em direção às periferias e aprofundando as desigualdades socioespaciais (Ribeiro e Junior, 2011).

Os consecutivos processos de revitalização urbanística característicos da então capital nacional tinham foco nas áreas mais valorizadas, sendo estas, entre os séculos XIX e XX, as regiões do centro e, gradualmente, da Zona Sul e Zona Norte. Assim, a população pobre que se aglomerava em habitações precárias na área central, pela proximidade com a oferta de emprego, sofreu  diversas ondas de remoções, sendo sistematicamente expulsa das áreas que se valorizavam. Essa população passou a ocupar as áreas residuais que não interessavam às forças do capital imobiliário, como os morros, dando origem às favelas, e os subúrbios, nas áreas mais distantes e menos acessíveis (Abreu, 2022).

A presença da população pobre em áreas próximas às ocupações de classes mais altas na cidade representava uma dualidade: ora um problema estético e sanitário, ora bem vinda pois significava disponibilidade de mão de obra barata e abundante, tanto para servir às indústrias e serviços, como para o trabalho doméstico. Assim, as favelas que ocupavam os morros da Zona Sul e do Centro viveram períodos de negligência por parte do Estado, alternados a períodos de políticas de remoção forçada, alimentando a gravidade do déficit habitacional e a ocupação das áreas suburbanas, que não contavam com intervenções urbanísticas e com a instalação de infraestrutura por parte do governo, como nas áreas ricas da cidade. (Abreu, 2022; JUNIOR et al, 2019)

À esta conjuntura, soma-se a inserção das cidades da periferia do capitalismo mundial nas dinâmicas financeirizadas do mercado internacional, observada por Harvey (2005), levando as administrações urbanas a posturas empreendedoristas pautadas por uma desregulamentação da administração pública, em função da priorização dos investimentos privados. Assim, Maricato (2007) aponta o maior afastamento das ações sobre o espaço urbano dos interesses democráticos populares, com apagamento dos subsídios e políticas de investimento público e bem estar social, o que torna a agravar as disparidades socioespaciais já existentes.

No atual contexto de inexistência de programas de moradia  para a baixa renda associada ao aumento dos preços de aluguel, alimentação e outros bens de reprodução da vida, além da instituição de novos programas de revitalização e valorização nas áreas centrais da cidade, observa-se uma ampliação do déficit habitacional, que tem um caráter prevalentemente feminino e negro, além de refletir s disparidades socioeconômicas historicamente construídas que seguem e se aprofundam na conformação do espaço. O período pandêmico contou com a articulação da Campanha Despejo Zero pela suspensão dos despejos durante a crise sanitária e culminou na instituição das Comissões Regionais de Soluções Fundiárias enquanto instrumentos de mediação de conflitos de terra e território orientada à priorização de resoluções pacíficas e garantidoras de direitos.

Diante deste panorama, discutimos a implementação das Comissões de Soluções Fundiárias pelos Tribunais de Justiça do estado do Rio de Janeiro no contexto de austeridade e escassez de políticas públicas de produção de habitação de interesse social, a partir da atuação pesquisadora e extensionista do Núcleo de Assessoria Jurídica Universitária Popular (NAJUP) Luiza Mahin. As investigações realizadas pelo grupo abrangem as comissões criadas nos dois tribunais do estado do Rio de Janeiro: o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJRJ) e o Tribunal Federal da 2ª Região (TRF2), sendo que o segundo abrange os casos envolvendo a União Federal no Rio de Janeiro e o Espírito Santo.

DÉFICIT HABITACIONAL E ADPF 828

O século XXI se iniciou com avanços progressistas no sentido da conquista de uma diversidade de marcos normativos que positivam direitos sociais, dentre eles, o direito à moradia e à cidade. O direito à moradia adequada é garantido enquanto direito social fundamental pela Constituição Federal de 1988 em seu artigo 6º, complementado pelo  artigo 23, que prevê como competência das três esferas de governo a responsabilidade pela construção de políticas de habitação de interesse social (Brasil, 1988). Da mesma forma, a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, de 1989 (Rio de Janeiro, 1989), e a Lei Orgânica Municipal, de 1990 (Rio de Janeiro – RJ, 1990), estabelecem o princípio da não remoção, ao colocar a remoção forçada como última alternativa possível, a ser executada de modo a garantir os direitos das famílias somente quando a permanência no local significa risco à integridade (Quintans, Vieira, Tavares, 2024). Além disso, o Estatuto da Cidade (Brasil, 2001), regulamenta o capítulo sobre política urbana da Constituição Federal, estabelecendo as diretrizes para o desenvolvimento das cidades segundo o cumprimento da função social da propriedade.

Ainda assim, os direitos sociais assegurados têm sido desrespeitados, observando-se um aprofundamento das disparidades socioespaciais com ampliação do contingente populacional em situação de vulnerabilidade, em função do contexto de restrição das políticas públicas de bem estar. Nessas circunstâncias, os dados mais recentes da Fundação João Pinheiro indicam um déficit habitacional de 544.275 domicílios no estado do Rio de Janeiro em 2022, superando os números publicados em 2021, sendo o maior desde 2016 (Fundação João Pinheiro, 2024). Esse resultado reflete os impactos da crise sanitária causada pela pandemia de Covid-19 aliada ao aprofundamento da crise econômica, configurando uma grande perda de renda das famílias em função do aumento dos preços e diminuição do acesso ao trabalho.

No contexto da pandemia, o ônus dos aluguéis residenciais passou a ocupar grande parte dos orçamentos, obrigando muitas pessoas a escolherem entre moradia e alimentação (Quintans; Sobrinho; Silva, 2022) Assim, observou-se um aumento significativo de ameaças de remoções forçadas no período pandêmico, em função dos despejos por inadimplência e um aumento também de ocupações de imóveis vazios em decorrência dessa demanda habitacional. Essa situação se estende após o fim da crise sanitária, pela continuidade das condições econômicas e pela falta de políticas públicas de apoio à baixa renda. 

Diante do aumento exponencial de casos de despejos e ameaças de remoções forçadas no período pandêmico e a contradição com as recomendações de “fique em casa” pelas autoridades de saúde, movimentos populares, organizações sociais, instituições e pesquisadores se articularam nacionalmente na Campanha Despejo Zero, em uma mobilização jurídico-política com o intuito de suspender as remoções forçadas durante a pandemia e garantir a efetivação do direito à moradia adequada (Quintans, Vieira, Tavares, 2024).

Através de um trabalho de comunicação atrelado à incidência jurídica e política, a Campanha atuou na tramitação e aprovação de uma série de normativas que balizassem a garantia do direito à moradia e, consequentemente, à saúde e à vida no contexto da pandemia, na esfera federal, nos estados e municípios. Uma das principais incidências da Campanha foi a contribuição para a propositura da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 828 perante o Supremo Tribunal Federal, através do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), pela suspensão dos despejos na pandemia.

Considerando a lesão aos direitos à moradia, à saúde, à vida e à dignidade humana, a ação requereu uma série de pedidos em medida cautelar, que foi parcialmente concedida em junho de 2021 pelo Ministro Relator, Luís Roberto Barroso. A decisão estabeleceu um marco temporal para ocupações coletivas por famílias vulneráveis com viés de moradia: anteriores ou posteriores ao decreto do estado de calamidade pública da pandemia, em 20 de março de 2020. Quando anteriores a este marco, todos os despejos, desocupações ou remoções forçadas estariam suspensos por 6 meses. Se posteriores, o poder público estaria autorizado a agir para desocupar, desde que oferecendo alguma alternativa de moradia adequada ou vaga em abrigo público (o que por si só, pode se considerar um contrassenso). A decisão não contemplava, ainda, a requisição de criação e efetivação de quaisquer tipo de plano de provisão habitacional.

O prazo da suspensão de despejos por medida cautelar foi prorrogado, a partir de incidência da Campanha Despejo Zero, até que, em 31 de outubro de 2022, o Ministro relator proferiu decisão estabelecendo um regime de transição para a retomada dos despejos e remoções ora em suspensão, a ser adotado mediante a criação de Comissões de Conflitos Fundiários nos tribunais (Brasil, 2021). A necessidade de organização de um regime de transição disciplinado pelo Poder Legislativo que evitasse uma crise humanitária causada por uma onda de despejos já era apontada na decisão liminar de extensão do prazo anterior, em junho do mesmo ano (Quintans, Vieira, Tavares, 2024).

A ADPF 828 significou um instrumento fundamental de suspensão de remoções forçadas em um período de crise econômica e sanitária (Quintans, Vieira, Tavares, 2024) caracterizado pelo aprofundamento do déficit habitacional, ainda que debatendo o direito concreto à moradia de forma residual. O pedido de construção de um Plano Emergencial de Moradia Popular continuou, afinal, sendo não apreciado, apesar de haver experiências similares em outras ações do Controle Concentrado de Constitucionalidade, onde o STF determinou a construção de planos pelo executivo para o enfrentamento da ação ou omissão responsável a violação dos direitos fundamentais, como na ADPF-RJ 635 (ADPF das favelas) e na ADPF 976-DF (ADPF da População em Situação de Rua) (Quintans, Vieira, Tavares, 2024, p. 169).

Posteriormente, a Resolução nº 510, de 26 de junho de 2023, editada pelo Conselho Nacional de Justiça, instituiu a Comissão Nacional de Soluções Fundiárias e regulamentou a criação e o funcionamento de Comissões Regionais enquanto órgãos a serem instituídos nos Tribunais, em até 30 dias. A Resolução destaca a busca por “outras ações que tenham por finalidade a busca consensual de soluções para os conflitos fundiários coletivos” (Brasil, 2023a), determinando a realização de visitas técnicas, audiências e outros meios de garantia da participação das famílias ameaçadas pelo conflito no processo de resolução, até então inéditos no trato de conflitos fundiários pelo Poder Judiciário  (Quintans, Vieira, Tavares, 2024).

O NAJUP Luiza Mahin tem acompanhado as atividades das Comissões de Soluções Fundiárias (CSF) do TRF-2 e do TJRJ desde suas respectivas instituições, já tendo atuado tanto na articulação da Campanha Despejo Zero a partir do núcleo do Rio de Janeiro, como na ADPF-828 enquanto amicus curiae, contribuindo com dados e informações para subsidiar as decisões do Ministro relator.  Nas CSFs, o Núcleo tem atuado no encaminhamento de casos de despejos coletivos e ingresso como assistente simples em alguns Incidentes, acompanhando as sessões colegiadas do órgão, as visitas técnicas e audiências de mediação realizadas e peticionando nesses processos com informações decorrentes da atuação extensionista e de pesquisa acadêmica.

COMISSÕES DE SOLUÇÕES FUNDIÁRIAS, LUTA POR MORADIA E EDUCAÇÃO POPULAR 

A atuação do NAJUP nas CSF se vincula às atividades extensionistas com movimentos de luta por terra e moradia e comunidades tradicionais no estado do Rio de Janeiro. O Núcleo de Assessoria Jurídica Universitária Popular Luiza Mahin é um projeto de pesquisa e extensão vinculado à Faculdade de Direito da UFRJ, que atua junto a movimentos sociais e coletivos através da assessoria jurídica pautada na educação popular, fomentando encontros de saberes entre universidade e organizações da sociedade sob uma perspectiva transformadora orientada às demandas sociais e que contribua para a formação situada dos extensionistas. 

Portanto, ao invés de atuar nos Incidentes como órgão apartado dos conflitos, são realizadas atividades de formação jurídica e política com os grupos assessorados, através da educação popular. As atividades de formação frequentemente estruturadas a partir de rodas de conversa dialogam a respeito do que são as Comissões, as etapas seguidas nos processos, como organizar a defesa da comunidade, entre outras questões. Ao construir os encontros junto às comunidades, valorizando seus históricos de luta e reconhecendo o protagonismo dos sujeitos inseridos nos conflitos, a assessoria visa a apropriação do processo jurídico e político no qual os grupos se inserem e o fortalecimento da luta popular pelo direito à terra e território.

 

Capa da cartilha sobre as Comissões de Soluções Fundiárias, desenvolvida pelo NAJUP em parceria com a Campanha Despejo Zero, utilizada nas atividades de formação. Disponível aqui.

A importância da instauração das Comissões de Soluções Fundiárias se dá pela possibilidade de uma mudança paradigmática na abordagem do Poder Judiciário em conflitos fundiários coletivos, para além da valorização da propriedade acima de todos os direitos humanos. Historicamente, os juízes tendem a reproduzir um posicionamento pautado em uma ideologia proprietária e patrimonialista, característica do campo jurídico na sociedade capitalista, que negligencia o fato de que as condições de vulnerabilidade socioeconômica das famílias inseridas nos conflitos fundiários refletem questões estruturais de uma sociedade fundada na desigualdade perante o acesso à terra (Quintans, Vieira, Tavares, 2024).

Através dos estudos de casos das atuações das Comissões no estado do Rio de Janeiro, o NAJUP Luiza Mahin tem analisado as contradições e possibilidades referentes a estes novos instrumentos. Enquanto a abordagem dos casos de forma coletiva, no lugar da individualização dos réus ou de sua não identificação – prática comum nos conflitos possessórios coletivos – assim como o espaço para provocação e articulação dos vários órgãos e instituições competentes representam um avanço, as comissões inserem-se ainda nas limitações da compreensão da cultura jurídica quanto ao direito à moradia digna e também quanto à participação popular nos processos de decisão e mediação (Quintans et al. 2025).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Observa-se, então, o surgimento das Comissões de Soluções Fundiárias, em um momento de vácuo da produção habitacional para a população de baixa renda e de ampliação dos índices de desigualdade socioespaciais, enquanto uma possibilidade de articulação com os órgãos públicos com o fim de “sanar as ações e omissões violadoras do direito à moradia adequada” (Quintans, Vieira, Tavares, 2024). A expectativa dos movimentos sociais de luta por terra e moradia ligados à Campanha Despejo Zero destaca a importância das audiências e mediações para a democratização do processo de solução dos conflitos: 

As lideranças dos movimentos sociais entrevistadas para esta pesquisa apontaram a necessidade de realização de audiências e mediação de conflitos fundiários. Dessa forma, a preocupação não é com a celeridade processual em si, mas com o julgamento cauteloso, com a democratização do processo, com a presença das famílias vulneráveis e dos responsáveis pela execução das políticas públicas (Quintans; Vieira; Tavares, 2023, p. 316).

É importante ter em vista a relevância da ausência de políticas públicas, especialmente materializadas em ações de planejamento do território, que afirmem o direito à cidade e a diminuição de desigualdades, que garantam as condições de reprodução da classe trabalhadora. Assim, observa-se o tradicional papel do Poder Judiciário como agente aliado à lógica capitalista proprietária e individualista, mantenedor das desigualdades e da segregação espacial das classes sociais no espaço urbano. Essa atuação é associada à do Estado que, agindo ou “não-agindo”, é agente central no histórico de facilitação e restrição ao acesso à terra no Brasil (INSPER, 2021 apud Quintans, Vieira, Tavares, 2024). De acordo com a “Gramática Jurídica da Campanha Despejo Zero”:

(…) os despejos e remoções forçadas são parte estruturante da produção do território urbano e rural brasileiros, atingindo famílias de baixa renda, em situação de vulnerabilidade, que são expulsas muitas vezes pela própria intervenção do Estado e do direito, para atender a projetos de desenvolvimento, muitas vezes, desconexos às necessidades da população. São cada vez mais recorrentes os casos de famílias que já passaram por mais de uma remoção, evidenciando a situação de insegurança permanente vivida pelos grupos mais vulneráveis (Franzoni, LABÁ, 2022, p.14).

Como exemplos da responsabilidade do Estado, tem-se a negligência histórica dos poderes Executivo e Legislativo quanto às políticas de habitação de interesse social para baixa renda, enquanto o poder Judiciário garante o direito à propriedade privada da classe dominante ao promover despejos e remoções forçadas contra a população vulnerável (INSPER, 2021 apud Quintans, Vieira, Tavares, 2024). Esta, ao buscar a garantia do direito fundamental à moradia por meio da ocupação legítima de áreas que não cumprem a função social em nome da especulação imobiliária, é criminalizada e expulsa, determinada a ocupar outros espaços desvalorizados, preferencialmente distantes dos olhos das elites, aos quais não agrada a exibição das contradições da cidade capitalista.

Desse modo, as Comissões de Soluções Fundiárias, com suas limitações e suas possibilidades de atuação, representam um espaço importante a ser disputado para viabilizar o oferecimento de um novo trato na resolução dos conflitos fundiários, em que o direito à terra e à moradia sejam garantidos (Quintans et al. 2025), assim como na possibilidade de estabelecerem espaços de articulação e pressão por novas políticas públicas orientadas às questões estruturais da sociedade.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Presidência da República [2022]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 10 nov. 2022

BRASIL. Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do § 1o do art. 102 da Constituição Federal. Diário Oficial da União. 6 dez. 1999.

FRANZONI, Júlia; LABÁ – Direito, Espaço & Política (FND-UFRJ) (orgs.). Gramática Jurídica da Campanha Despejo Zero. São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU, 2022.

JUNIOR, Orlando Alves dos Santos; WERNECK, Mariana; RIBEIRO, BRUNA; MOREIRA, Maira de Souza; LACERDA, Larissa. Os Cortiços na Área Central do Rio de Janeiro: Invisibilidade, heterogeneidade e vulnerabilidade. Observatório das Metrópoles – IPPUR/UFRJ e Central de Movimentos Populares, 2019. 95 p.

QUINTANS, Mariana Trotta Dallalana; PORTO, Francisco Trope da Silva; BALDANI, Cecilia Café Baldani; CARVALHO, Mariana Guimarães de. Poder Judiciário e conflitos fundiários: a atuação da Comissão de Soluções Fundiárias do TRF da 2ª Região. InSURgência: revista de direitos e movimentos sociais, Brasília, v. 11, n. 1, p. 659-688, jan./jun. 2025.

QUINTANS, Mariana Trotta Dallalana; VIEIRA, Fernanda Maria da Costa; TAVARES; Ana Claudia Diogo . “A Campanha Despejo Zero e a ADPF 828/DF: A luta político-jurídica pela efetivação do direito fundamental à moradia adequada”. Revista Temática: terras e habitação. Rio de Janeiro: Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, publicação comemorativa dos 70 anos DPRJ e 35 anos do NUTH, 2024, p. 159-176.

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RIBEIRO, Bruna; FRAZÃO, Bruno; JUNIOR, Orlando Alves dos Santos; FIDALGO, Tarcyla.  (Org.). Panorama das Ocupações na Área Central do Rio de Janeiro – Relatório de Pesquisa. Observatório das Metrópoles – IPPUR/UFRJ, 2024. 34 p. Disponível em https://www.observatoriodasmetropoles.net.br/wp-content/uploads/2024/05/panorama-ocupacoes-area-central-do-rio-de-janeiro_12.05.pdf  Acesso em 26 de maio de 2024

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