A Transformação Digital do Setor Público no Contexto das Plataformas Digitais: breves apontamentos a partir da disciplina Gestão Pública da Informação do GPDES

Boletim nº 74, 31 de outubro de 2023

Por Igor Dalla Vecchia – Doutorando do Programa de Planejamento Urbano e Regional (IPPUR-UFRJ)

O estudante do GPDES/IPPUR que acessa o site da Escola Virtual do Governo com o objetivo de adicionar créditos complementares em seu currículo pode escolher entre as ofertas de cursos como “Princípios do Design Thinking e Inovação em Governo”, “Uso da Lean Inception na Administração Pública”, “Administração de Serviços na Nuvem do Governo” e outros. Essas temáticas evidenciam a influência de metodologias e práticas organizacionais do campo das plataformas digitais, tão presentes no setor privado associado aos empreendimentos com caráter tecnológico e inovador, e que começam a ganhar versões, adaptações e, em alguns casos, transposições diretas para o setor público. Pensando a partir desse contexto institucional, a disciplina optativa Gestão Pública da Informação (GPI), ofertada no GPDES, aborda elementos que configuraram a versão mais recente do modelo de plataformas digitais, seus condicionantes históricos e as consequências do transbordamento gerencial dessa tipologia de empresa que está ganhando cada vez mais terreno na gestão pública brasileira sob diferentes frentes.

A disciplina GPI é dividida em três seções: a primeira aborda as Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) na gestão pública com ênfase no campo do urbanismo, especialmente em relação à produção e uso dos dados; na segunda seção, o foco do estudo está na compreensão do modelo atual de plataformas digitais, com destaque para as plataformas de trabalho e sua relação com o setor público no processo de transformação digital; enquanto a última fase do curso tem como objetivo apresentar e discutir a apropriação das tecnologias emergentes do campo das TICs por movimentos e organizações da sociedade civil. Como prática pedagógica, a disciplina também realiza trabalhos de campo, com o propósito de integrar as abordagens das três seções e proporcionar aos estudantes contato com os espaços onde são analisados os referenciais teórico-conceituais das aulas. Este texto apresenta uma síntese com destaque de alguns elementos tratados na segunda seção da GPI, discutindo o fenômeno da transformação digital e sua chegada ao setor público, a influência do modelo atual de plataforma digital nesse processo, o aumento do investimento em tecnologia e inovação a partir da crise de 2008, a polarização das atividades laborais no mercado e os desafios que a transformação digital no setor público enfrenta à luz desse cenário.

A digital transformation (DT), ou transformação digital, é um fenômeno cada vez mais presente nas últimas décadas, em resposta ao desenvolvimento tecnológico e à especialização de atividades no setor privado. Seu avanço tem sido impulsionado pela expansão da conectividade da Internet e das TICs. Embora não haja consenso conceitual sobre o termo “transformação digital” [2], é importante diferenciá-lo em relação ao processo de digitalização. Enquanto este último se refere estritamente à conversão de informações analógicas para o formato digital, a TD é um processo mais amplo e estratégico, pois envolve a integração de tecnologias, o processamento de dados, a preparação da força de trabalho e a adaptação contínua para a qualificação técnica do trabalho. No contexto do setor público, a TD envolve a modernização e a transformação permanente por meio da implementação de tecnologias digitais e da promoção de uma cultura organizacional voltada para a inovação. Seus defensores visam fornecer serviços públicos supostamente mais eficientes, acessíveis e centrados nas demandas e comportamento do cidadão. Concretamente, isso pode incluir a criação de portais online, aplicativos móveis, sistemas de gerenciamento de dados, chatbots para atendimento ao público e outras iniciativas que aprimorem a interação entre a gestão pública e os cidadãos, complementando ou até substituindo os meios anteriores de relacionamento do Estado com a população.

No estágio mais atual, a DT está orientada dentro do universo associado às plataformas digitais e ao seu conjunto interconectado de tecnologias, tais como big data, inteligência artificial, automatização, Internet das Coisas (IoT), computação em nuvem, realidade aumentada e outras — como evidenciado nos cursos oferecidos pela Escola Virtual do Governo, mencionados anteriormente. Nesse sentido, é possível observar a incorporação de elementos das plataformas digitais privadas na busca de adaptação tecnológica, ou às vezes mera transposição, para as demandas organizacionais do Estado [3]. Esse processo desenvolve-se, principalmente, em virtude da legitimidade do discurso da modernização, da necessidade de atender às questões sociais de maneira mais eficiente e de reduzir custos orçamentários. Além disso, a ênfase na chamada “experiência do usuário” [4], uma característica específica das plataformas digitais, está sendo incorporada para a produção de dados sobre a interação entre o Estado e os cidadãos. A análise de dados comportamentais, associada às empresas de plataforma digital, é agora uma ferramenta para a formulação de políticas, alocação de recursos e tomada de decisões no setor público. A criação de mini-infraestruturas digitais em diferentes setores para otimizar processos burocráticos, como os chamados Sistemas Eletrônicos de Informações (SEIs), é um exemplo dessa tendência. Da mesma forma, as Parcerias Público-Privadas (PPPs) estão se tornando mais comuns no campo da DT, como pode ser exemplificado na criação por parte do governo da Bahia de um portal específico para PPPs. O projeto se caracteriza como uma “solução integrada de gestão, acompanhamento, avaliação e transparência de contratos” e contou com a consultoria de empresas privadas de tecnologia para sua implementação [5].

Para compreender a centralidade do modelo de plataformas na DT do setor público, é fundamental definir seu conceito e examinar algumas de suas características essenciais, especialmente no contexto dos investimentos tecnológicos após a crise de 2008. Dentro de uma visão crítica, Srnicek define que plataformas digitais são “infraestruturas digitais que permitem a interação de dois ou mais grupos. Portanto, elas se posicionam como intermediárias que reúnem diferentes tipos de usuários: clientes, anunciantes, prestadores de serviços, produtores, fornecedores e até mesmo objetos físicos” (SRNICEK, 2016, p. 25). Segundo o mesmo autor, em vez de criar um ambiente de negócios do zero, uma plataforma oferece a estrutura condicionante para facilitar a interação entre diversos grupos interessados. Isso representa sua vantagem em relação às estratégias de negócios convencionais no que se refere a dados. Uma plataforma se coloca como intermediária entre os usuários e serve como a base onde suas atividades ocorrem, concedendo, assim, acesso exclusivo para o registro dos dados (SRNICEK, 2016).

Essa definição está mais próxima da versão atual de plataforma digital, a qual sofreu uma inflexão com a crise financeira de 2008. Antes desse marco, já existiam empresas no formato de plataforma digital presentes de forma expressiva no mercado desde a década de 1990, nomeadas como “empresas ponto-com”. Essas últimas tinham diferenças em relação à Uber e Airbnb, as quais serão paradigmáticas para esse novo modelo de negócios. As plataformas digitais antes de 2008 atuavam simplesmente conectando compradores e vendedores sem oferecer outros serviços próprios, ou seja, eram intermediárias comerciais que não tinham capacidade de reter os usuários e direcionar estímulos publicitários. A tecnologia necessária para a implementação de funcionalidades dos novos serviços, como dispositivos smartphones, GPS e conexões de internet móvel de alta velocidade, não estava tão amplamente disponível. Regulamentações ainda preponderavam em muitos setores e o investimento de capital de risco em tecnologia estava mais contido, sobretudo depois da crise das empresas ponto-com, na virada do século. 

Além dos fatores citados, outro fato também foi central para a instauração do novo modelo de plataforma digital. A crise econômica e social de 2008, desencadeada em sua fase final principalmente pela inadimplência de hipotecas nos EUA, gerou uma série de incertezas no ambiente financeiro global. Uma delas foi a dificuldade de liquidez e solvência das instituições bancárias, resultando em um arrefecimento no setor de crédito por meio de taxas de juros mais baixas. As empresas em geral, não apenas as plataformas digitais, enfrentaram dificuldades para obter financiamento a fim de manter suas operações cotidianas, expansões e projetos de inovação. Nesse contexto, muitas delas se viram obrigadas a reduzir suas despesas operacionais e os investimentos em projetos de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PD&I), os quais não eram considerados essenciais para sua sobrevivência. Uma das medidas adotadas foi a demissão de funcionários, afetando não apenas o quadro geral de empregados, mas também os setores de inovação. Portanto, a queda na taxa de juros nos Estados Unidos, como resposta à crise, incentivou os investidores a buscar novas formas de ampliar suas reservas de capital em startups e empresas de tecnologia do Vale do Silício, as quais prometiam inovação e retorno maior que as baixas taxas de juros bancárias. Esse movimento se impulsionou com o envolvimento de defensores do empreendedorismo participando na concepção de novos negócios, os quais viram na inovação tecnológica um campo fértil para alocar e reproduzir capital, administrando assim as consequências da crise de 2008.

A partir de 2008, uma conjuntura marcada por empresas buscando reduzir custos operacionais e investidores ávidos por taxas de rendimento outrora ofertadas por bancos, desencadeou investimentos estratégicos concentrados em setores tecnológicos emergentes, como aplicativos móveis, computação em nuvem, redes sociais, inteligência artificial e big data. Em parceria com universidades de renome, principalmente Stanford, a região do Vale do Silício entrou em uma nova fase de expansão no desenvolvimento de pesquisas inovadoras. O Vale do Silício, que até a década de 1970 era sinônimo de produção de semicondutores e hardwares, diversificou sua economia a partir do último quarto do século XX, expandindo-se para abranger áreas de softwares, dispositivos pessoais e inovações de ponta, consolidando-se como o ambiente propício para uma nova onda tecnológica e para as atualizações do empreendedorismo como estilo de vida.[6] Com isso, o trabalho de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PD&I) que se desenvolvia em cada empresa e que sofria com a crise, começou a ser realizado em parte por empresas especializadas na produção de tecnologias padronizáveis e escaláveis, o que potencializou ainda mais a tendência de terceirização de serviços no mercado.

Conceitualmente, o desenvolvimento tecnológico pode ser entendido como um meio de diferenciação entre empresas durante as competições por aumento de lucratividade e produtividade (CONCEIÇÃO; FARIA, 2003). Empresas buscam vantagens da concorrência, seja por meio de produtos inovadores, processos de produção mais eficientes e/ou estratégias de marketing comportamental, na versão mais atual. No contexto da crise de 2008, o uso da tecnologia também se torna uma via para a redução de custos operacionais, possibilitando às empresas uma vantagem competitiva sem a necessidade de investir grandes volumes em capital variável. No entanto, em relação a tecnologias particularmente sofisticadas, seu desenvolvimento tem implicações substanciais na classe trabalhadora, uma vez que a automatização e a adoção de tecnologias avançadas podem resultar em mudanças nos empregos e condições de trabalho. Isso inclui o risco de desemprego tecnológico e a precarização, com a polarização de atividades no mercado de trabalho tornando-se uma realidade. Nesse cenário, os empregos de nível intermediário, geralmente exercidos pela classe média, frequentemente são os mais afetados, uma vez que envolvem atividades mais rotineiras e, portanto, são mais suscetíveis à automatização. Esse fenômeno de polarização tem implicações para a igualdade de oportunidades, porque tende a aumentar as ocupações de tempo parcial e a informalidade [7].

Nesse cenário, no qual as plataformas digitais têm seu modelo de negócios estruturado com base nas demandas decorrentes da crise de 2008 e os investimentos em tecnologia resultaram no aumento da polarização das atividades no mercado de trabalho, a DT no setor público enfrenta desafios para superar obstáculos técnicos e políticos. Vamos considerar alguns desses desafios sob a ótica da sua implementação [8]: 

1. quando se trata de custos, os investimentos em tecnologia, incluindo licenciamentos, patentes e manutenção, podem ser elevados, já que nem todas as atividades burocráticas estatais são passíveis de escalabilidade, ao contrário do que ocorre no setor privado. A padronização das atividades em uma ou mais empresas privadas permite a redução dos custos operacionais. No entanto, cada segmento do Estado possui particularidades de gestão, o que pode exigir adaptações tecnológicas não necessariamente replicáveis em outros ambientes institucionais;
2. a segurança e a privacidade dos dados também são áreas de preocupação, pois existem questões relacionadas à proteção das informações e aos direitos dos cidadãos, como os previstos na Lei Geral de Proteção dos Dados (LGPD), que devem ser respeitados;
3. outro ponto refere-se à continuidade e atualizações dos novos serviços digitais, o que levanta preocupações sobre interrupções e perda de conhecimento técnico e administrativo sobre as atividades. É necessário prestar atenção à política de armazenamento, tratamento e gestão de dados, não apenas em relação ao serviço público em si, como os dados de documentos, por exemplo, mas também sobre a produção de registros do comportamento que a população está tendo com determinados tipos de demandas;
4. por último, destacamos a gestão de mudanças e a formação interna de servidores como desafios que requerem esforços para evitar ociosidade ou até mesmo o aumento da terceirização de atividades estratégicas e sensíveis da gestão pública. Se, no setor privado, os investimentos em tecnologia têm provocado a chamada “polarização do mercado de trabalho”, há que se preocupar com a reprodução em larga escala desse fenômeno na gestão pública.

Ao considerar o amplo panorama abordado na disciplina GPI, evidencia-se a complexidade dos elementos relacionados à DT sob a influência do atual modelo de plataformas digitais na interação com o poder público. Descrevendo alguns dos elementos relativos à mudança de paradigma no investimento tecnológico após a crise de 2008, as condições que a antecederam e suas consequências no mercado de trabalho, o presente texto objetivou demonstrar que o entendimento desses tópicos é fundamental para o presente e futuro no campo da gestão pública. E os estudantes do GPDES que participam da disciplina GPI já dão o passo importante na superação dos desafios analíticos presentes nesse contexto: estão cientes, doravante, das características constitutivas das plataformas digitais – algo relevante sobretudo para aqueles que realizam os cursos da Escola Virtual do Governo.

 

[1] Este texto tem caráter introdutório sobre as temáticas da transformação digital no setor público e a influência das plataformas digitais, com o objetivo de apresentar alguns elementos desse campo de estudos que receberam destaque na formação dos estudantes durante a disciplina de GPI. Não há a pretensão de defender e/ou consolidar uma posição hermética sobre os fenômenos, mas sim de compartilhar perspectivas para a abertura de discussões futuras.

[2] Para uma visão ampla do conceito, recomenda-se a leitura do artigo de Natalja Verina e Jelena Titko, intitulado “Digital Transformation: conceptual framework”, o qual consta nas referências ao final deste texto. Em relação à DT no setor público, nosso foco, sugere-se a leitura do artigo de Anderson Vieira Santos e Platini Gomes Fonseca, também disponível nas referências, que apresenta uma revisão da literatura nacional sobre a definição da DT.

[3] Para o caso brasileiro já existe a Plataforma de Transformação Digital, criada pelo Grupo de Transformação Digital dos Estados e DF (GTD.GOV) e disponível em <https://plataformagtd.consad.org.br/> acessado em 26 de outubro de 2023.

[4] A “experiência do usuário”, identificada em inglês como “user experience (UX)”, é um conjunto de técnicas com a função de projetar sistemas, interfaces e produtos digitais de modo a oferecer aos usuários finais um uso eficiente e de fácil compreensão. A UX emprega métodos e técnicas especializados para compreender as necessidades e comportamentos dos usuários de um produto ou serviço digital, criando tecnologias que atendam também às suas características emocionais e cognitivas.

[5] Mais informações sobre o lançamento do portal disponível no documento da Secretaria de Relações Institucionais <http://www.serin.ba.gov.br/modules/noticias/makepdf.php?storyid=2025> acessado em 26 de outubro de 2023. E no próprio site da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia disponível em <https://portal.sefaz.ba.gov.br/administracao/ppp/index.htm> acessado em 26 de outubro de 2023.

[6] Para uma visão crítica sobre o Vale do Silício, consulte Morozov, de quem compartilhamos uma citação sobre o modus operandi presente na região: “Outro problema da epistemologia do Vale do Silício é que sua visão do mundo é fortemente distorcida por seu modelo de negócios. Diante de todos os problemas, o Vale do Silício sabe reagir apenas de duas maneiras: produzindo mais ‘computação’ (ou códigos de programas) ou processando mais ‘informações’ (ou dados). […] Mas, embora ‘mais computação’ ou ‘mais informação’ possam ser soluções privadas lucrativas para determinados problemas, não são necessariamente as respostas mais eficazes para problemas públicos complexos e difíceis, decorrentes de causas institucionais e estruturais profundas (MOROZOV, 2018, p. 39)” 

[7] Segundo Martin Ford, “Outro problema novo é que os empregos que estão sendo criados durante as recuperações econômicas são, em geral, piores do que aqueles que foram destruídos pelas recessões. […] Entre o início da Grande Recessão, em dezembro de 2007 e agosto de 2003, 5 milhões de empregos de tempo integral desapareceram, mas houve um aumento de aproximadamente 3 milhões no número de empregos de tempo parcial. Esse aumento nas colocações de tempo parcial ocorreu inteiramente entre trabalhadores que tiveram suas horas de trabalho reduzidas ou que gostariam de ter um emprego de tempo integral, mas não conseguiram encontrar nenhum (FORD, 2019, p. 78).” Os dados mencionados pelo autor referem-se ao contexto dos Estados Unidos.

[8] Outros olhares seriam necessários para abrir o debate sobre a DT no setor público, especialmente em relação à dimensão política, mas essa tarefa demandaria uma produção específica para aprofundar os demais desafios.

 

Referências

CONCEIÇÃO, CS., FARIA, LA. Padrões históricos da mudança tecnológica e ondas longas do desenvolvimento capitalista. In: DATHEIN, R., org. Desenvolvimentismo: o conceito, as bases teóricas e as políticas [online]. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2003. Estudos e pesquisas IEPE series, pp. 223-255. ISBN 978-85-386-0382-5. Available from doi: 10.7476/9788538603825. Also available in ePUB from: http://books.scielo.org/id/8m95t/epub/dathein-9788538603825.epub

FORD, Martin. Os robôs e o futuro do emprego. Tradução: Claudia Gerpe Duarte. Best Business; 1ª edição, 2019.

MOROZOV, E. Big Tech: a ascensão dos dados e a morte da política. São Paulo: Ubu Editora, pg. 43-101, 2018

SANTOS, Anderson Vieira; FONSECA, Platini Gomes. Transformação digital no serviço público brasileiro: uma revisão sistemática de literatura. Revista Formadores: vivências e Estudos. Cachoeira (Bahia), v. 15, n.1, p 58 – 71, março 2022.

SRNICEK, N. Introduction; Platform Capitalism in Platform Capitalism. London: Polity, 2016.

VERINA, N., TITKO, J. Digital transformation: conceptual framework. In International Scientific Conference Contemporary Issues In Business, Management And Economics Engineering 2019 (pp. 1-10). Vilnius, Lithuania. Vilnius Gediminas Technical University, 2019. DOI: https://doi.org/10.3846/cibmee.2019.073