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Boletim nº 92, 15 de dezembro de 2025

 

Fernanda Pernasetti
Professora do IPPUR/UFRJ
fernandapernasetti@ippur.ufrj.br

Foto: Agência Brasil.

Com frequência, as emendas parlamentares são apresentadas como a principal via pela qual deputados e senadores “trazem recursos” para suas bases eleitorais. À primeira vista, esse instrumento poderia representar uma forma legítima de equilibrar o poder entre Executivo e Legislativo, garantindo que as demandas locais fossem consideradas na formulação do orçamento federal. No entanto, a prática recente mostra que esse mecanismo se transformou no epicentro de uma reconfiguração estrutural do sistema político brasileiro, promovendo o esvaziamento do debate programático e da coordenação federativa em favor de negociações fragmentadas e eleitorais.

O artigo publicado pelo grupo de pesquisa Futuros da Proteção Social (CEE-Fiocruz), com participação da professora e pesquisadora do IPPUR/UFRJ, Fernanda Pernasetti, na Revista Saúde em Debate (v.49, n.147, 2025) mostra que as emendas parlamentares (EP), ao se tornarem impositivas e desvinculadas de planejamento governamental, alteraram profundamente o equilíbrio entre os Poderes e a forma de financiamento de políticas públicas essenciais, em especial na área da Saúde. O fenômeno não apenas tem redefinido a relação entre Executivo e Legislativo, mas também tem produzido efeitos estruturais sobre o SUS, o pacto federativo e a governabilidade democrática.

1. O “recurso extra” virou orçamento principal — e o SUS depende dele

O caso da saúde é emblemático. A Emenda Constitucional 86/2015 determinou que 50% das emendas individuais fossem obrigatoriamente destinadas ao setor, o que transformou o que deveria ser um complemento orçamentário em fonte estrutural de financiamento. Em 2024, 66% de todo o valor das EP (R$ 44,67 bilhões) foi destinado à saúde — um aumento de 380% em relação a 2015.

Longe de ampliar os investimentos, esse montante substituiu gastos regulares, convertendo-se em um “financiamento paralelo” que mantém serviços básicos, mas sem garantir sua continuidade ou equidade. Estudos revisados pelo artigo em questão apontam que as emendas já representam cerca de 10% do orçamento federal da saúde, superando o orçamento discricionário do Ministério da Saúde em áreas como Atenção Primária e Assistência Hospitalar. Como efeito colateral, muitos municípios reduzem seus próprios gastos em saúde ao receberem recursos via emendas — o que aprofunda a dependência de verbas voláteis e fragiliza o planejamento local.

A despeito da vedação constitucional ao uso de emendas individuais para pagamento de pessoal (fixada nos artigos 166, §10 e 166-A, §1º, I da Constituição Federal), neste ano de 2025, o Congresso Nacional aprovou, em junho, a Resolução n. 2/2025, que autoriza o uso de recursos de emendas de bancada e de comissão para o pagamento de salários de profissionais do SUS. Em seguida, no mês de outubro, o Tribunal de Contas da União (TCU) revisou seu entendimento de 2019 no Acórdão 2458/2025, corroborando a autorização dada pelo Congresso Nacional, “devendo o ente beneficiário administrar as respectivas despesas a cada exercício financeiro de forma a não prejudicar a continuidade dos serviços ofertados à população”. 

Ainda que parte das realocações municipais possa responder a necessidades locais legítimas, o fato de se tratar de recursos financeiros temporários, que não necessariamente se articulam ao planejamento nacional e regional da saúde, pode ameaçar a integridade do sistema público.

Assim, os autores argumentam que o que se apresenta ao senso comum como descentralização democrática é, na prática, a transferência do controle orçamentário para uma lógica eleitoral e clientelista, em detrimento de critérios técnicos e epidemiológicos.

2. Austeridade fiscal e desequilíbrio de poderes

A trajetória das EP evidencia a alteração da relação de poder entre Legislativo e Executivo, tanto no incremento do valor dos recursos orçamentários em mãos do Legislativo quanto no seu caráter impositivo. Para além do crescimento do valor dos recursos em diferentes modalidades de EP, esse processo teve como características a execução desses fora dos parâmetros de transparência, rastreabilidade e subordinação ao planejamento das políticas públicas, o que acarretou a introdução do STF nessa arena política, exigindo que, na disposição de recursos orçamentários, as normas constitucionais que regem a administração pública fossem seguidas por todos os Poderes.

Diante disso, o artigo argumenta que as sucessivas políticas de ajuste fiscal brasileiro — da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) à EC 95/2016 (teto de gastos) — visavam conter despesas públicas, mas resultaram num paradoxo:  enfraqueceram o Executivo e fortaleceram o Legislativo. Com os ministérios esvaziados e submetidos a contingenciamentos sucessivos, o Executivo perdeu sua capacidade de coordenar coalizões políticas por meio da alocação orçamentária.

Segundo Fleury et al. (2025), essa perda de capacidade “transformou o Executivo em mero supervisor do ajuste fiscal”, enquanto o Legislativo passou a disputar diretamente os recursos disponíveis, por meio das emendas. A austeridade, portanto, não apenas restringiu a ação estatal, mas também reconfigurou o equilíbrio entre os Poderes, deslocando o centro de gravidade da decisão orçamentária. O fiscalismo, longe de ser neutro, passou a produzir o esvaziamento deliberado do fundo público e a desarticulação entre planejamento, coalizão e política pública.

3. As emendas e o ciclo de reprodução do conservadorismo nacional: “gratidão nunca prescreve”

A explosão das emendas também tem impactos diretos sobre o processo eleitoral e a reprodução do poder local. A destinação de grandes volumes de recursos a determinados municípios cria um “ciclo de reeleição” quase imbatível. Estudo do Datafolha, realizado com base em dados do TSE e do Siga Brasil, apontado no artigo, concluiu que, nos municípios que receberam mais de R$2.543,70 por eleitor – três vezes o valor mediano nacional –, o índice de reeleição foi de 98%. Aqueles que receberam entre duas e três vezes o valor mediano por eleitor tiveram índice de reeleição de 91%, superior à média nacional de 85%. Isso também explica o recorde de candidaturas únicas, já que a oposição se viu sem chances de vencer o pleito. Em contextos de escassez fiscal, o parlamentar que direciona mais verbas a prefeitos de sua base constrói redes de fidelidade que dificultam a competição eleitoral e mantêm elites locais no poder.

Esse mecanismo reforça o que o artigo denomina “distributivismo individualista”, resultado do esvaziamento da capacidade do Executivo de acomodar tensões distributivas em escala nacional. As EP, ao tornarem-se impositivas e personalizadas, substituem a negociação institucional por trocas diretas de favores, perpetuando práticas clientelistas e reproduzindo desigualdades políticas e regionais. 

Do ponto de vista dos desdobramentos político-ideológicos, tal ciclo favorece a reprodução do ideário político dominante no “Congresso Nacional mais conservador da História brasileira”, já que os prefeitos beneficiados pelas EP participam das campanhas dos parlamentares que os beneficiam e, assim, contribuem para sua provável reeleição à Câmara Federal em 2026. Se, no jargão político nacional, “gratidão nunca prescreve”, fecha-se assim um circuito de reprodução do conservadorismo nacional, que dificulta a renovação da classe política desde o nível local até o federal. 

4. A “emenda pix”: agilidade com opacidade

Se a tese de que o poder Executivo brasileiro continua fixando as regras do jogo do processo decisório, tal como é tradicionalmente o modus operandi do “presidencialismo de coalizão”1 (Abranches, 2019), requer revisões e análises mais aprofundadas, também é necessário evitar os estereótipos associados à visão que identifica, na atuação do Legislativo, motivações exclusivamente distributivistas e cativas de interesses locais. 

A participação dos parlamentares no processo orçamentário não pode ser reduzida a um veículo de propagação da “irresponsabilidade fiscal”, uma vez que em termos constitucionais, Limongi e Figueiredo (2005)2 demonstraram que sua atuação legislativa é orientada prioritariamente para matérias de política social, muitas vezes em caráter complementar a iniciativas legislativas previamente encaminhadas pelo Poder Executivo nesse âmbito. No entanto, fatores como a alocação impositiva dos recursos da EP e o contexto emergencial da pandemia por Covid-19 atualizaram esse cenário, colocando o Legislativo em papel de maior protagonismo na legislação econômica nos últimos anos. 

Por sua vez, diante de um Executivo que vem perdendo sua capacidade de conduzir políticas pelo estancamento de receitas e contingenciamento de despesas, agravados por sucessivas crises econômicas e ajustes fiscais, a expectativa é que as EP sejam responsáveis por 20% de todas as despesas discricionárias federais em 2025, o que implica que a soma dos gastos de estados e municípios irá superar o gasto da União.

Entre as modalidades recentes, as “emendas pix” — transferências especiais sem necessidade de projeto ou justificativa — representam o estágio mais avançado da desinstitucionalização do gasto público. Embora acelerem a liberação de recursos a prefeitos, sua ausência de critérios técnicos e de mecanismos de controle torna o processo altamente vulnerável ao clientelismo e à falta de transparência. O Ministério Público Federal já investiga a destinação de R$450 milhões realizados por meio dessa modalidade. Na prática, trata-se do sequestro da própria justificativa da despesa pública, em que o dinheiro é transferido sem vinculação a políticas de Estado ou a qualquer forma de avaliação democrática.

Esse crescente embate entre um Legislativo empoderado e um Executivo debilitado pela contenção de gastos e pela perda de poder sobre parte do orçamento discricionário levou o conflito a ser transferido para o Judiciário. Os autores estimam que, pela ação do STF, pode-se gerar um novo equilíbrio, diferente do presidencialismo de coalizão, mas capaz de assegurar algum nível de governança.

6. Conclusão: governabilidade e governança em xeque

A forma de gerir os conflitos distributivos no Brasil sempre dependeu de uma construção institucional delicada, em que o poder Executivo assume um protagonismo não por qualquer patologia institucional, mas porque precisa conciliar interesses divergentes em torno da gestão do fundo público e coordenar políticas em um país com imensas desigualdades socioeconômicas e territoriais. A partir de 2015, observa-se um movimento, caracterizado pela perda crescente de poder do Executivo sobre os gastos discricionários do orçamento, o que fragiliza o seu papel constitucional e político sobre ele e, portanto, sobre a condução e coordenação federativa das políticas públicas. Essa ‘invasão’ do Legislativo sobre as atribuições do Executivo por meio das EP tem implicado distorções na gestão orçamentária, comprometendo os princípios da transparência, da equidade e da subordinação ao planejamento. Paralelamente, o volume de recursos discricionários disponíveis não alcança o aumento das demandas por investimento e gasto público, em função do contingenciamento das sucessivas medidas de ajuste fiscal. 

As EP, concebidas originalmente como uma estratégia para aprofundar processos democráticos ao fortalecer a interferência do Poder Legislativo no processo decisório orçamentário, assumiram papel central na reconfiguração do sistema político brasileiro.

O país vive, hoje, portanto, uma inflexão no seu regime político: o presidencialismo de coalizão cede lugar a um “parlamentarismo de pressão”, em que o Executivo, limitado pelo arcabouço fiscal e pela fragmentação do fundo público, cede sua capacidade de direção política a um Legislativo orientado por interesses eleitorais de curto prazo.  O uso político não planejado e fora de parâmetros de controle e transparência das EP não apenas compromete a governança orçamentária e o pacto federativo, mas ameaça os próprios pilares da governabilidade democrática — o exercício legítimo do poder e a capacidade do governo de implementar políticas públicas coerentes.

 

Autoria do artigo original: Sonia Fleury (Fiocruz), Arnaldo Lanzara (UFF), Luciene Burlandy (UFF), Mônica de Castro Maia Senna (UFF), Fernanda Pernasetti (UFRJ), Rodolfo Scotelaro Porto Darrieux (Cederj), Luiz Antonio da Silva Neves (UniFOA), Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato (UFF), Virgínia Maria Dalfior Fava (Fiocruz)

Grupo Interinstitucional de Pesquisa Futuros da Proteção Social – Centro de Estudos Estratégicos da Fundação Oswaldo Cruz (CEE-Fiocruz)

 

1 Abranches S. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras; 2019.

2  Limongi F, Figueiredo A. Processo orçamentário e comportamento Legislativo: emendas individuais, apoio ao Executivo e programas de governo. Dados. 2005;48(4):737-76