A trajetória histórica da urbanização de favelas no Rio e o debate sobre políticas habitacionais no Plano Diretor

Boletim nº 71, 30 de junho de 2023

Via Observatório das Metrópoles

A atualização do Plano Diretor do Rio de Janeiro está prestes a ser votada pela Câmara Municipal de Vereadores. O documento definirá as diretrizes para o desenvolvimento urbano pelos próximos dez anos. Por este motivo, é importante pontuar a preocupação em como as favelas estão sendo tratadas no Plano Diretor e como evitar processos de remoção. Segundo a pesquisa realizada pelo Observatório das Metrópoles, que fez uma avaliação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em 2018,  identificou-se  que para um conjunto significativo de intervenções em favelas na cidade do Rio, a produção de unidades habitacionais atendeu apenas cerca de metade da demanda, ou seja, pouco mais de 5 mil unidades habitacionais frente ás 10 mil famílias removidas. “É o retrato de um momento específico, mas que expressa muito bem o descompasso entre as remoções e a provisão de novas moradias para o reassentamento”, explica a pesquisadora do Núcleo Rio de Janeiro, Luciana Ximenes.

As favelas são espaços históricos da moradia popular na capital carioca e seguem crescendo. Entre 2000 e 2010, a população das favelas aumentou 19%, enquanto a média da população da cidade ficou em 5%, tornando-se locais de moradia de cerca de um quinto da população da cidade. “Esses dados mostram como é urgente pensarmos políticas habitacionais consistentes, que atendam às necessidades dessa parcela expressiva da população”, aponta. Portanto, é essencial pensar na diversidade, já que as favelas estão distribuídas por toda a cidade, de forma bastante heterogênea, e acumulando diferentes camadas de urbanização frutos de intervenções anteriores.

Outro importante aspecto diz respeito às Áreas de Especial Interesse Social (AEIS), um instrumento que está dentro do Plano Diretor e é essencial para a política de habitação no Rio de Janeiro. No município, existem mil AEIS em áreas ocupadas, sejam de favelas ou loteamentos irregulares. “Uma questão específica do Rio é que é o único caso que a pesquisa identificou no Brasil em que o Legislativo propõe e aprova projeto de lei de AEIS, apesar de o Executivo se omitir em sancionar essas AEIS. Isso cria um ruído, pois é uma questão que parece que não está resolvida”, pontua Ximenes.

Essas e outras questões estão presentes no livro “Urbanização de favelas no Rio de Janeiro“, um produto do Grupo Habitação e Cidade do Observatório das Metrópoles, que contou com organização dos pesquisadores Adauto Cardoso, Rosangela Luft e Luciana Ximenes, vinculados ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). A publicação é constituída de duas partes, com artigos elaborados por 18 autores, incluindo técnicos da Prefeitura, e se insere no contexto do debate do Plano Diretor da cidade.

“É um livro para o Rio de Janeiro, pensando nos pesquisadores, trabalhadores, técnicos e movimentos sociais interessados em conhecer e entender um pouco melhor a história, mas também o papel que essa história tem para conseguir avançar de forma mais qualificada nas políticas de habitação”, aponta Luft. Para a pesquisadora, não se pode negligenciar toda a experiência e os processos ao construir a política habitacional em 2023, com a revisão do Plano Diretor. “É necessário olhar e ter a sensibilidade de ver as falhas e pensar o planejamento de forma a enfrentá-las, mas, também, fortalecer o que a Prefeitura e o Estado já acumularam ao longo dessa trajetória. É uma condição essencial para o Plano Diretor conseguir avançar”, conclui.

Áreas de Especial Interesse Social (AEIS) e o Plano Diretor

Além de apresentar a trajetória da urbanização de favelas, o livro traz um texto específico sobre Áreas de Especial Interesse Social (AEIS). “Não tem como discutir política habitacional sem discutir investimento urbanístico, daí a necessidade de discutir isso dentro do Plano Diretor, que teve poucos debates durante a pandemia. Debater as AEIS é importante porque ao longo dos dois Planos Diretores anteriores as favelas não ficaram inseridas”, argumenta Ximenes. Segundo Luft, uma das questões que os pesquisadores avaliaram é que há um limite na utilização da AEIS. “É utilizada para determinadas funções, mas o potencial delas como regulamentado no Plano Diretor prevê um planejamento mais específico para a área, como, também, mais democrático para decidir sobre esse planejamento, e isso não aconteceu, principalmente no Plano Diretor de 2011”, relata. Para ela, um desafio é repensar o papel das AEIS para não ser apenas de instrumentalização e de investimentos públicos, mas fortalecer outros papéis que estão presentes com menos força, para regularização urbanística e fundiária. “Isso é importante para a proteção da posse e para a produção habitacional. É um desafio que esse instrumento precisa enfrentar para avançar na sua utilização, porque mostrou que se for aplicada proporciona um amplo êxito, tem um efeito importante, mas ainda assim parcial”, aponta Luft.

De acordo com as organizadoras, é necessário fortalecer o argumento da insuficiência das AEIS e como são aplicadas, porque mesmo áreas demarcadas tiveram remoções de altas proporções, já que os ciclos das urbanizações de favelas não são constantes e progressivos. Além disso, também existe a questão da não remoção, um princípio que está na Lei Orgânica e que pode ser trazido para o Plano Diretor com mais força. Assim seria possível proporcionar instrumentos aos movimentos sociais e iniciativas de defesa da moradia, de modo a evitar os processos que foram bastante nocivos durante o período dos Megaeventos, quando ocorreram grandes intervenções na cidade.

Um outro desafio que a pesquisa reforçou nas avaliações, dentro dos recortes temporais, é a importância e necessidade de pensar melhor a questão do diálogo interinstitucional no âmbito do poder público. Isso porque, agendas políticas em órgãos diferentes muitas vezes geram ações contraditórias, não necessariamente articuladas para objetivos comuns. “A gente viu isso com as AEIS do Bairro Maravilha, que fogem totalmente do escopo de uma AEIS tradicional, ou casos em que as AEIS eram demarcadas numa secretaria que não transmitia essas informações para outra secretaria e não tinha atuação em conjunto, no caso das AEIS demarcadas por leis complementares”, afirma Luft. Ela ainda relata que nas políticas habitacionais, em alguns aspectos, o diálogo interinstitucional aconteceu e foi importante, com equipes e participação de servidores de vários órgãos da Prefeitura. Mas, também, existem experiências contrárias, onde a falta de interlocução gerou problemas e contradições na realização das políticas habitacionais.

Livro investiga aspectos específicos do Rio de Janeiro

O trabalho começou com uma pesquisa em rede, analisando a capacidade institucional e normativa dos municípios para as políticas de urbanização de favelas. Mas, ao longo do processo, foram investigados aspectos específicos da experiência do Rio de Janeiro, que tem uma trajetória longa de políticas de urbanização de favelas, sendo esse o “carro-chefe” da política habitacional do município, apesar de o Estado também ter um acúmulo importante para essas políticas. “Porém, no período de análise do livro, que encerra em 2016/2017, se tem um hiato nas políticas de urbanização de favelas no Rio, quando o extinto Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) começa a reduzir os investimentos. Com isso, a urbanização de favelas sai da agenda, e o município fica num momento de ruptura no cenário”, ressalta Ximenes.

Para o livro, foi elaborada uma síntese em linhas do tempo, falando da capacidade institucional, dos marcos normativos e das principais políticas habitacionais. “A experiência do Rio traz o acúmulo de anos de programas e de políticas, e isso precisava ser registrado, trazendo esses múltiplos olhares da academia e dos técnicos, que trabalhavam e acompanhavam esse trabalho da Prefeitura”, aponta Luft. Segundo os organizadores, a pesquisa foi realizada durante a pandemia, dificultando a realização de diálogo mais amplos. “Conseguimos fazer as entrevistas online com os técnicos, duas oficinas, onde foram chamados acadêmicos, e participamos de espaços que estavam sendo propostos, como audiências públicas, mas não conseguimos incluir diálogos com movimentos urbanos e lideranças”, observa Ximenes.

Sobre o livro

A primeira parte do livro “Urbanização de favelas no Rio de Janeiro” inclui todo o relato dos levantamentos e das análises feitas, trazendo um olhar mais abrangente. São feitas demarcações e periodizações e, dentro disso, os(as) autores(as) tentaram trazer elementos importantes para as políticas habitacionais e de urbanização de favelas, através dos contextos políticos, quais foram as mudanças normativas, os planos aprovados, as normas importantes e como se estruturou a administração pública no período. “Tentamos nesses três momentos principais da pesquisa descrever e apresentar esses elementos, as sugestões, quais eram as filiações partidárias e as relações com o Governo Federal e Estadual”, informa Luft. Dentro desses ciclos, os autores descrevem o que foi colocado na agenda e como isso se articulou através de decisões específicas, financiamentos, e como isso se instrumentalizou por meio de planos e normas. Na primeira parte, os autores tentam articular essas diferentes perspectivas dentro dos ciclos históricos.

A segunda parte é produto da interlocução com os técnicos, através das oficinas, bem como outros pesquisadores, com um olhar mais pontual sobre questões específicas das políticas de urbanização de favelas no Rio de Janeiro. Ou enfatizando mais a regularização fundiária enquanto processo, ou enfatizando mais nas próprias AEIS, e tem como produto da pesquisa um artigo específico que faz a análise das AEIS. Discutindo questões da dinâmica de funcionamento da prefeitura dentro de determinado recorte temporal, a segunda parte do livro não tem a preocupação comum de trazer um olhar equivalente para todas as abordagens, detalham os organizadores.

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