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Boletim nº 90, 20 de outubro de 2025

 

Rebeca Schettini Geraldo

Pós-graduanda em Política e Planejamento Urbano pelo IPPUR

 

O saneamento básico no Brasil passou por transformações significativas desde a Constituição de 1988, que redefiniu o papel do Estado na prestação desses serviços e autorizou a delegação a empresas privadas. Leis posteriores, como a das Concessões (Lei nº 8.987/1995), a do Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) e o Novo Marco Legal (Lei nº 14.026/2020), consolidaram a participação privada e reforçaram mecanismos de regulação e controle social, ao mesmo tempo em que suscitam debates sobre eficiência, universalização e impactos socioeconômicos. 

Na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, observa-se que investimentos em saneamento se concentram historicamente em áreas centrais e de maior renda, enquanto regiões periféricas, como a Baixada Fluminense, enfrentam déficits estruturais. Essa desigualdade não é apenas técnica, mas reflete relações de poder, valorização imobiliária e participação de elites urbanas na apropriação de benefícios ambientais, evidenciando injustiças socioambientais persistentes.

O caso do Bloco 2 da CEDAE, concedido à Iguá, exemplifica esses desafios. A paralisação da Estação de Tratamento de Esgoto da Barra da Tijuca e os danos ambientais associados contrastam com a situação em áreas periféricas, revelando desigualdade na aplicação da legislação e fragilidades na fiscalização. Esse episódio evidencia como decisões privadas impactam o direito humano à água e ao esgotamento sanitário, reforçando a necessidade de regulação rigorosa, participação social e políticas públicas equitativas.

 

Marcos legais do Saneamento Básico pós-1988

As transformações no padrão de provisão de serviços públicos no Brasil remontam ao final da década de 1980, quando a Constituição Federal de 1988 redefiniu o papel do Estado na oferta desses serviços. Seu artigo 175 estabelece que cabe ao Poder Público, direta ou indiretamente, mediante concessão ou permissão e sempre por meio de licitação, a prestação dos serviços públicos. Werner e Hirt¹ apontam que esse dispositivo foi regulamentado pela Lei das Concessões (Lei nº 8.987/1995), autorizando a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a delegarem a execução de serviços e obras públicas a empresas privadas ou consórcios de empresas, desde que demonstrassem capacidade técnica e assumissem os riscos inerentes ao contrato. 

Ainda nos anos 1990, o Programa Nacional de Desestatização (PND), instituído pela Lei nº 8.031/1990 e posteriormente reformulado pela Lei nº 9.491/1997, consolidou o direcionamento da política pública à transferência de atividades para o setor privado. Vinculado ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Fundo Nacional de Desestatização atuou como mecanismo de financiamento e indução da agenda privatizante, ao mesmo tempo em que condicionava a concessão de empréstimos aos estados endividados através da adesão ao programa. Essas medidas, aliadas à Lei das Concessões, firmaram as bases legais para a ampliação da participação privada em setores tradicionalmente públicos, entre eles o saneamento básico.

Na década de 2000, a reestruturação do Estado foi reforçada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que introduziu rígidas normas de controle das finanças públicas, limitando a capacidade de investimento direto dos entes federados. Nesse contexto, ganharam destaque os mecanismos de parceria com o setor privado, como a Lei nº 11.079/2004, que regulamentou as Parcerias Público-Privadas (PPPs), e a Lei nº 11.107/2005, que regulou os consórcios públicos, dispensando a licitação, por meio de contratos de programa. Ambas ampliaram as possibilidades de arranjos de empresas privadas para a provisão de serviços públicos, especialmente no campo do saneamento.

O marco legal específico para o setor foi estabelecido pela Lei nº 11.445/2007, que definiu saneamento básico como um conjunto de atividades abrangendo o abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana, o manejo de resíduos sólidos, a drenagem e o manejo das águas pluviais urbanas. A lei consagrou princípios como a universalização do acesso, a prioridade à saúde pública e a necessidade de subsídios para garantir a inclusão das populações de baixa renda. Reconheceu, ainda, o papel central do Estado na regulação e fiscalização, exigindo planos municipais, consultas públicas e instrumentos de controle social como condições para a delegação dos serviços. Dessa forma, busca-se alinhar a expansão do setor a uma política pública contínua, embora tenha mantido abertas as possibilidades de privatização².

A partir de 2018, o debate em torno do saneamento intensificou-se com a apresentação de medidas provisórias e projetos de lei que culminaram no Novo Marco Legal do Saneamento (Lei nº 14.026/2020). Essa lei promoveu mudanças significativas: vedou os contratos de programa que permitiam a prestação direta por companhias estaduais sem licitação, facilitou a privatização de estatais, ampliou a competência regulatória da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) e estabeleceu prazos para a implementação de aterros sanitários. Embora defendida como um instrumento para ampliar investimentos e universalizar o acesso, a nova legislação foi criticada por seu viés privatizante, sobretudo porque ao proibir os contratos de programa fragiliza a capacidade de municípios de baixa renda garantirem a prestação dos serviços³.

Dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) reforçam essas críticas, ao apontar que os operadores privados, em média, investem menos per capita, apresentam maiores índices de perda de água e cobram tarifas mais elevadas que os operadores públicos⁴. Ao mesmo tempo, o Plano Nacional de Saneamento Básico⁵ revela a persistência das desigualdades entre a cobertura dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, este último com uma abrangência significativamente inferior.

Em síntese, o percurso institucional do saneamento básico pós-1988 revela uma trajetória marcada pela reestruturação, pelo reescalonamento e pela re-regulação, que expressam reformas de caráter neoliberal responsáveis por reconfigurar a relação entre o público e o privado na gestão dos serviços. O setor constitui, portanto, um campo privilegiado para observar os efeitos dessas transformações, tanto na redefinição do papel do Estado quanto nas consequências sociais e territoriais das novas formas de provisão.

Em síntese, o percurso institucional do saneamento básico pós-1988 revela uma trajetória marcada pela reestruturação, pelo reescalonamento e pela re-regulação, que expressam reformas de caráter neoliberal responsáveis por reconfigurar a relação entre o público e o privado na gestão dos serviços. O setor constitui, portanto, um campo privilegiado para observar os efeitos dessas transformações, tanto na redefinição do papel do Estado quanto nas consequências sociais e territoriais das novas formas de provisão.

 

Políticas e desigualdades ambientais na metrópole do Rio de Janeiro

O debate recente sobre desigualdades ambientais tem se concentrado em compreender os processos sociais, políticos e econômicos que condicionam tanto a distribuição desigual de riscos quanto o acesso a benefícios ambientais. Parte da literatura explica essas desigualdades a partir do funcionamento dos mercados de terras e habitação, ou ainda pelos mecanismos decisórios que determinam a localização de empreendimentos indesejados e a provisão de infraestrutura urbana. 

A distribuição de riscos e benefícios nas cidades não ocorre de forma aleatória, mas reflete relações de poder, processos de valorização imobiliária e escolhas político-institucionais. No caso da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, Britto e Quintslr⁶ demonstram que os investimentos em esgotamento sanitário têm historicamente se concentrado em áreas centrais e de maior renda, em detrimento de regiões periféricas como a Baixada Fluminense. Mesmo quando programas de saneamento foram implementados na Baixada a partir da década de 1980, a descontinuidade e a fragmentação das ações impediram a universalização do serviço. Como resultado, rios como o Sarapuí e o Iguaçu seguem recebendo grandes volumes de esgoto in natura, contribuindo para a poluição da Baía de Guanabara.

Esse diagnóstico é reiterado pelos próprios planos municipais de saneamento, que evidenciam que grande parte da Baixada Fluminense ainda não dispõe de redes de coleta e tratamento segundo o modelo técnico previsto: o sistema separador absoluto. Em muitos municípios, prevalece a utilização de fossas sépticas ou o lançamento de esgoto em redes de drenagem, configurando sistemas “mistos” que resultam na ausência de tratamento adequado⁷.

O Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana (PEDUI)⁸ reconhece a precariedade da cobertura e aponta soluções intermediárias, como a implantação de cinturões sanitários com tratamento em tempo seco. Essa estratégia, no entanto, funciona como medida paliativa, já que, em períodos de chuva, os esgotos continuam a ser despejados diretamente nos rios. Com isso, os investimentos estruturais necessários à Baixada tendem a ser postergados, aprofundando a desigualdade ambiental entre periferia e capital.

Essa seletividade dos investimentos está associada tanto ao menor poder de barganha das populações periféricas quanto à atuação ativa das elites urbanas na atração de recursos públicos para seus territórios. Como aponta Collins⁹, a compreensão das desigualdades ambientais requer deslocar o foco da “marginalização” para a “facilitação”, evidenciando os mecanismos que permitem às elites apropriar-se dos investimentos escassos e direcioná-los para áreas de seu interesse. Essa dinâmica reforça a ideia de que não apenas os grupos marginalizados ocupam áreas ambientalmente frágeis; ao contrário, elites também buscam esses territórios em função de atributos ambientais, mobilizando, entretanto, seu capital político para que o poder público financie intervenções de remediação. 

No caso do Rio de Janeiro, em análise feita sobre a segunda metade da década de 1970, é evidente a importância do modelo centro-periferia na explicação da desigualdade de investimentos em saneamento¹⁰. Os autores demonstram que os investimentos realizados pela Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro (CEDAE) em água e esgoto foram três vezes maiores nas áreas centrais do município, em que residiam famílias de maior renda per capita, em comparação à periferia, onde o acesso aos serviços era menor. Para explicar esse padrão, identificaram uma “cadeia de causação circular”: à medida que o Estado investe em infraestrutura nas áreas centrais, eleva-se o valor da terra e, consequentemente, reforça-se a capacidade de barganha das elites locais, o que retroalimenta o fluxo de novos investimentos.

Esse processo resulta em uma dinâmica de valorização seletiva do território, em que áreas centrais e habitadas por grupos de maior renda recebem reiteradamente mais recursos públicos, enquanto a periferia permanece desatendida. A consequência é a intensificação da segregação socioespacial e a reprodução de desigualdades ambientais estruturais, que se manifestam, entre outros aspectos, na precariedade do esgotamento sanitário nas regiões mais pobres da metrópole.

O caso da Iguá

Em 2020, o leilão da CEDAE marcou uma etapa decisiva na reorganização do saneamento básico no estado do Rio de Janeiro. O modelo estruturado pelo BNDES determinou que a companhia permaneceria responsável pela captação e tratamento da água na Estação do Guandu, enquanto novas concessionárias assumiriam a distribuição. A CEDAE foi dividida em quatro blocos, combinando áreas de diferentes níveis de rentabilidade: a Aegea, segunda maior operadora privada do país, arrematou os blocos 1 e 4; o bloco 2 foi adquirido por um consórcio liderado pela Iguá; e o bloco 3 não atraiu interessados.

O Bloco 2 abrange a Área de Planejamento 4 do município do Rio de Janeiro – que inclui os bairros da Barra da Tijuca, Recreio e Jacarepaguá – bem como os municípios de Miguel Pereira e Paty do Alferes. Trata-se de uma região de alta renda, responsável por significativa parcela da receita da CEDAE. No leilão realizado em 30 de abril de 2021, a Iguá foi declarada vencedora com um lance de R$7,2 bilhões. Vale destacar que o leilão da CEDAE era uma exigência do Regime de Recuperação Fiscal (RRF), firmado com a União em 2017, quando a empresa foi dada como garantia de um empréstimo de R$2,9 bilhões utilizado para quitar salários atrasados do funcionalismo público.

Nos últimos meses, o contrato de concessão firmado entre o Estado do Rio de Janeiro e a Iguá Rio de Janeiro S.A., em 12 de agosto de 2021, tem sido objeto de avaliação por órgãos reguladores, diante da possibilidade de extinção da concessão. A Procuradoria da Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro (Agenersa) recomendou a instauração de processo administrativo para verificar a hipótese de caducidade contratual, motivada por irregularidades detectadas na operação da concessionária¹¹.

O parecer da procuradoria evidencia que vistorias técnicas da Câmara de Saneamento (Casan) constataram danos ambientais significativos. Destaca-se, primeiramente, a paralisação da Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) da Barra da Tijuca, realizada para um “retrofit”, que resultou no lançamento direto de esgoto no emissário submarino, infringindo a Lei Estadual 2.661/1996, que exige tratamento primário. Embora a Iguá possuísse licença temporária do Instituto Estadual do Meio Ambiente (Inea), o dano ambiental se prolongou por mais de um ano, sem justificativa técnica adequada ou autorização da Agenersa para a extensão da suspensão do tratamento.

Adicionalmente, a execução do projeto de rebaixamento do lençol freático causou o ressecamento do lago do Bosque da Barra, Unidade de Conservação municipal criada em 1983 para proteção do ecossistema de restinga. A omissão da concessionária na comunicação de problemas e na apresentação de documentos e licenças obrigatórias agravou a situação, configurando possível infração à legislação ambiental e descumprimento de cláusulas contratuais. Esses elementos indicam que a regulação do setor enfrenta desafios significativos na fiscalização da atuação das concessionárias privadas.

Quintslr e Queiroz¹² apontam que em áreas periféricas da Baixada Fluminense, onde a rede de esgoto é inexistente, as águas residuais continuam a ser lançadas nos rios. Para algumas dessas regiões, a concessão prevê a instalação de Coletores de Tempo Seco (CTS), que permitem tratamento apenas na ausência de chuvas, evidenciando desigualdades na aplicação de normas ambientais. Assim, enquanto na AP4 os órgãos reguladores exigem tratamento primário antes do lançamento no emissário submarino, em regiões periféricas, como Baixada e São Gonçalo, a solução permanece paliativa.

O contexto socioeconômico da AP4 sugere que a aplicação rigorosa da legislação ambiental pode estar associada ao perfil populacional de alta renda e predominância branca, configurando, sob perspectiva crítica, um possível caso de injustiça ambiental. Todavia, a ausência de medidas equivalentes em bairros nobres da Zona Sul, como Ipanema, operados pela Águas do Rio (grupo Aegea), aponta também para a existência de interesses estratégicos na disputa pelo controle de áreas mais rentáveis do mercado de saneamento.

Vale reforçar que, quando se fala em justiça ambiental, significa um tratamento justo e com envolvimento significativo de todas as pessoas. Nenhum grupo de pessoas deve suportar uma parcela desproporcional das consequências ambientais negativas: operação de empreendimentos industriais ou comerciais; execução de políticas e programas federais, estaduais ou municipais; ou mesmo a ausência ou omissão destas políticas. Refere-se a um quadro de vida futura no qual a dimensão ambiental da injustiça social venha a ser superada¹³.

Outro ponto crítico refere-se à participação social e fiscalização. Os Comitês de Monitoramento, concebidos como instrumentos de controle social, foram criados com atraso e enfrentam limitações operacionais, como acesso restrito a processos regulatórios e insuficiente apoio do governo estadual, evidenciando fragilidades institucionais na governança do saneamento.

Em síntese, a realidade do saneamento básico no Rio de Janeiro revela um campo de atuação permeado por desafios estruturais, desigualdades socioambientais e dificuldades sistêmicas na universalização do serviço. A identificação de danos ambientais decorrentes de decisões econômicas confirma alertas de movimentos sociais, pesquisadores e trabalhadores: a priorização do lucro e distribuição de dividendos aos acionistas entra em conflito com o Direito Humano à Água e ao Esgotamento Sanitário, consagrado pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 2010. A análise do caso da Iguá evidencia, portanto, não apenas problemas técnicos e administrativos, mas também implicações éticas e sociais da gestão privada do saneamento, reforçando a necessidade de regulação rigorosa e de participação social efetiva.

 

 

REFERÊNCIAS

1 WERNER, Deborah; HIRT, Carla. Neoliberalização dos Serviços Públicos: o papel do BNDES no Saneamento Básico pós-2000. urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 13, e20200078. 2021. DOI: https://doi.org/10.1590/2175-3369.013.e20200078

2 WERNER; HIRT, ref. 2, p. 5.

3 Ibid., p. 5.

4 AGÊNCIA SENADO, 2020, apud WERNER; HIRT, p. 5.

5 MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB): Revisão de 2019. Brasília, DF, 2019. Disponível em: https://www.gov.br/cidades/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/saneamento/plano-nacional-de-saneamento-basico-plansab/arquivos/Versao_Conselhos_Resoluo_Alta__Capa_Atualizada.pdf

6 BRITTO, Ana Lúcia Nogueira de Paiva; QUINTSLR, Suyá. Políticas e programas para esgotamento sanitário na metrópole do Rio de Janeiro: um olhar na perspectiva das desigualdades ambientais. Cadernos Metrópole, São Paulo, v. 22, n. 48, p. 435–456, mai./ago. 2020. Disponível em: https://doi.org/10.1590/2236-9996.2020-4805. 

7 Ibid., p. 451. 

8 GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado (PEDUI). Rio de Janeiro, 2018.

9 COLLINS, 2009, apud BRITO; QUINTSLR, p. 4. 

10 VETTER; MASSENA e RODRIGUES, 1979, apud BRITO; QUINTSLR, p. 5. 

11 QUINTSLR, Suyá; QUEIROZ, Juliana Mello de. O Estado do Rio de Janeiro vai declarar extinção do contrato da Iguá? Observatório das Metrópoles, 10 jul. 2025. Disponível em: https://www.observatoriodasmetropoles.net.br/o-estado-do-rio-de-janeiro-vai-declarar-extincao-do-contrato-da-igua/. Acesso em: 10 ago. 2025.

12 QUINTSLR; QUEIROZ, ref. 12, p. 1.

13 ACSELRAD, Henri; MELLO, Cecilia; BEZERRA, Gustavo. et al. O que é Justiça Ambiental. Rio de Janeiro, Garamond, 2009.