Notícias

1 INTRODUÇÃO

A presente pesquisa partiu de uma análise do Banco de Dados produzido pelo CAAF/UNIFESP (Centro de Antropologia Forense da Universidade Federal de São Paulo), formulado a partir da busca nos sites do Senado Federal e na Câmara de Deputados por proposições legislativas (PLs) que utilizaram a expressão “Direitos Humanos”, em seu corpo de texto ou justificativa, no período de 2006 a 2019, (MONTEIRO, 2020). Tendo sido objeto de Iniciação Científica (IC) e Trabalho de Conclusão de Curso (TCC), buscou, a partir da análise das Proposições constantes que tratavam da temática da Segurança Pública e tramitaram entre 2015 e 2018 (55ª Legislatura), trazer elucidações sobre a instrumentalização dos Direitos Humanos no debate legislativo sobre Segurança Pública, considerando as temáticas e atores envolvidos.

Para tanto, se apoiou em análises críticas sobre o sistema penal brasileiro, que evidenciam sua seletividade a partir dos marcos de gênero, raça e classe (BORGES, 2019; BATISTA, 2011), e sobre o campo da segurança pública, com foco na avaliação crítica das estratégias de expansão do sistema penal, compartilhadas por governos progressistas sob o discurso de articulação entre democracia, direitos humanos e segurança pública (MARQUES, 2018). Ao mesmo tempo a pesquisa adota e concepção de direitos humanos trabalhada por Samuel Moyn que propõe que os mesmos não são, como por vezes presume-se, um conceito intangível e imutável, alheio a questões políticas e ideológicas (MOYN, 2010). São, antes, um território de disputa, e portanto passível de interpretações e apropriações, o que corrobora a importância da análise de tendências na instrumentalização do discurso dos Direitos Humanos na arena legislativa, em especial no campo da Segurança Pública.

2 METODOLOGIA

O Relatório Final produzido pela UNIFESP a partir do Banco de Dados aponta para números expressivos dos temas “Direito Penal/Processual Penal” e “Segurança Pública”, nas proposições analisadas, conforme tabela abaixo:

A observação de aumento significativo no número de proposições em matéria de segurança pública a partir de 2015 levou à opção pelo recorte temporal escolhido em torno da 55ª Legislatura, de 2015 a 2018, período de virada de chave do imaginário político brasileiro, em especial considerando a ascensão do Bolsonarismo.

Uma vez estabelecido o recorte temporal, foram levantadas 97 PLs, organizadas em uma base de dados a partir dos seguintes campos i) nível de tramitação (considerando os diferentes estágios, desde a inexistência de andamento até a aprovação ou rejeição); ii) situação atual da proposição, considerando a última movimentação; iii) partido(s) proponente(s) e, finalmente, iv) teor do projeto, conforme planilha abaixo:

• Direitos Humanos de pessoas afetadas pelo Direito Penal: Proposições que buscam ampliar o acesso a direitos por pessoas afetadas pelo Direito Penal.
• Direito Penal como instrumento para garantia de Direitos Humanos: Proposições que buscam, através do recrudescimento penal, a promoção de Direitos Humanos.
• Críticas aos Direitos Humanos: Proposições que trazem Direitos Humanos em seu corpo de texto mas apresentam desprezo pelos mesmos, não buscam promovê-los de nenhuma forma.

A partir da categorização das PLs buscou-se: i) compreender se a proposição evoca Direitos Humanos como fim a ser perseguido ou como empecilho ao avanço de políticas públicas ii) determinar se a proposição busca aumentar garantias de pessoas afetadas pelo Direito Penal ou procura, a partir de medidas punitivistas, promover Direitos Humanos; iii) determinar quem é o sujeito de direitos naquela proposição, ou seja, se esta busca promover o acesso a direitos por minorias historicamente subalternizadas ou reproduzir padrões de privilégios e exclusões.

Em seguida, identificou-se as proposições que tratavam especificamente de mulheres, a partir da busca por “menina”; “meninas”; “mulher” e “mulheres” no texto da proposição e da exposição de motivos. Buscou-se compreender as apropriações desta pauta pelas diferentes forças políticas atuantes, em especial considerando o marco temporal da pesquisa.

3 Resultados

Das 97 proposições analisadas, 29 não tramitaram, 65 tramitaram, mas não foram aprovadas e 3 tramitaram e foram aprovadas, sendo estas: a PL 2016/2015, que tipificava o crime de terrorismo e foi transformada na Lei nº 13.260/2016; a PL 10372/2018, que trazia diversas alterações à Lei de Execução Penal (LEP) e foi transformada na Lei nº 13.964/2019 e, finalmente, a PL 173/2015, que criminaliza o descumprimento de medidas protetivas por agressores enquadrados na Lei Maria da Penha, foi aprovada e transformada na Lei Ordinária 13641/2018. Em relação às propostas que tratam especificamente de mulheres, foram contabilizadas 9. Destas, apenas a PL 173/2015 foi aprovada.

3.1 Categorizações

Ao longo do período analisado, há uma queda nas proposições que buscam defender os direitos de pessoas afetadas pelo sistema penal; há uma estabilidade no número de PLs que buscam um recrudescimento penal e um aumento seguido de queda naquelas que apresentam críticas aos Direitos Humanos, conforme gráfico abaixo:

Foram analisadas 42 proposições que buscavam proteger direitos humanos de pessoas afetadas pelo Direito Penal, das quais 10 não tramitaram e 32 tramitaram, mas não foram aprovadas. Na categoria que busca a partir do recrudescimento penal a promoção de Direitos Humanos, das 44 proposições analisadas, 16 não tramitaram, 25 tramitaram mas não foram aprovadas e 3 tramitaram e foram aprovadas. Finalmente, daquelas que apresentavam desprezo por direitos humanos, 3 não tramitaram e 6 tramitaram, mas não foram aprovadas.

1. Direitos Humanos de pessoas afetadas pelo Direito Penal – 42 Proposições

A primeira categoria se refere às PLs que buscam ampliar o acesso a direitos por pessoas afetadas pelo Direito Penal. Os textos de exposição de motivos dessas proposições evocam prioritariamente o princípio da dignidade humana ou citações de Tratados Internacionais que trazem de forma específica o direito que o texto busca garantir.

Tome-se como exemplo a PL 470/2015, que estabelecia o direito à audiência de custódia e para tal se fundamentava em dispositivo do Pacto Internacional sobre Direitos Civis da Organização das Nações Unidas, do qual o Brasil é signatário. Por sua vez, a dignidade da pessoa humana, como princípio constitucional e norteador dos tratados de DH ratificados pelo Brasil, foi invocada na justificativa do projeto que buscou obrigar o fornecimento de produtos de higiene em presídios.

Tabela 4 – Quantitativo das Temáticas por Categoria – Direitos Humanos de pessoas afetadas pelo Direito Penal
Temáticas que mais apareceram – em linhas gerais	Proposições apresentadas
Aumenta critérios para prisão – audiência de custódia, Juizado de Instrução Criminal, proíbe efetuar prisão sem mandado judicial, entre outros.	12
Humanização presídios – revista vexatória, crianças e adolescentes visitantes, assistência religiosa, pessoas trans e travestis, federalização dos presídios, humanização em linhas gerais.	9
Descriminalização de condutas – tornar “carteirada” crime e extinguir o crime de desacato; descriminalização do aborto.	4
Proteção de vítimas, incluindo agentes públicos, vítimas contempladas pela Lei Maria da Penha e vítimas de abuso sexual.	3
Regulamenta uso da força por agentes públicos.	3
Direito de imagem de pessoas mortas e presas.	2
Remição de pena – de pessoas com deficiência; através da leitura.	2

Nota-se que as proposições nesta categoria são majoritariamente de cunho anti-punitivista e garantista. Entre estas, destaca-se o PL 6.177/2016, de humanização dos presídios, que propunha mudança estrutural nas penitenciárias de todo o país, de forma ampla, visando combater as condições precárias e a superlotação. Ao longo de sua tramitação, contudo, sofreu adequações que o descaracterizaram substancialmente, incluindo seu apensamento ao PL 7223/2006, que propunha a criação de um regime penitenciário de segurança máxima.

Nesta categoria encontram-se 7 das 9 proposições que tratam de meninas ou mulheres, indicando medidas de proteção tanto em cenário de vitimização como de criminalização.

2. Direito Penal como instrumento para garantia de Direitos Humanos – 44 Proposições

II.a. Direitos Humanos de minorias – 17 Proposições

São proposições que buscam, através de medidas punitivistas, garantir a proteção de direitos de minorias. Em suas justificativas, trazem majoritariamente dados divulgados por organizações, governamentais e não governamentais, que atuam em prol de Direitos Humanos. É o caso da PL 4127/2015, que previa tornar hediondo crime de agressão física contra idosos e apresentava dados da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República sobre o número de denúncias de abusos contra a pessoa idosa registradas no ano anterior.

Tabela 5 – Quantitativo das Temáticas por Categoria Direito Penal como instrumento para garantia de DHs – Minorias
Temáticas que mais apareceram – em linhas gerais	Proposições apresentadas
Criminalização da intolerância religiosa	3
Criminalização da apologia ao retorno da ditadura militar; incuscetibilidade de graça/anistia a crime de tortura	3
Aumento de pena de crimes contra idosos	3
Aumento de pena de crimes contra LGBTQIAPN+	2
Aumento de pena crimes contra crianças e adolescentes	2
Aumento de pena xenofobia	1
Aumento de pena de crimes contra ambientalistas	1
Criminaliza o descumprimento de medida protetiva no âmbito da Lei Maria da Penha	1
Torna o crime de injúria racial imprescritível e inafiançável	1

Apesar da variedade de pautas observada, as proposições apresentam soluções baseadas no aumento de penas e novas criminalizações, reforçando o diagnóstico presente no campo da criminologia crítica quanto à dificuldade em se pensar em alternativas à pena como solução para problemas de violência e criminalidade com raízes sociais e culturais profundas, mesmo pelo campo progressista (BATISTA, 2011).

II.b. Recrudescimento Penal Geral – 27 Proposições

Proposições que também possuem viés punitivista, mas sem um enfoque em proteger direitos de minorias, defendendo antes o direito à propriedade, à segurança pessoal e a proteção dos “bons costumes”.

Em suas justificativas trazem principalmente trechos da Declaração Universal de Direitos Humanos e citam o termo Direitos Humanos de forma genérica.

No caso da PL 4565/2016, o artigo 12 da Declaração dos Direitos Humanos – o qual garante a inviolabilidade da privacidade e da honra – bem como o princípio da dignidade humana aparecem como premissa para tornar a invasão a domicílio crime hediondo. Já na PL 3983/2015, que busca criminalizar o aborto em caso de estupro, é feito um apelo à “promoção dos Direitos Humanos em nosso país”.

Tabela 6 – Quantitativo das Temáticas por Categoria – Recrudescimento Penal Geral
Temáticas	Proposições apresentadas
Aumento de pena: criminalização aborto caso de estupro; homicídios; crimes hediondos; drogas; tráfico de pessoas; invasão de domicílio; guarda municipal; criminaliza comportamentos presidente OAB; sequestro/cárcere privado;	10
Favoráveis à prisão em 2ª instância	6
Definição dos crimes terrorismo/lesa-pátria; formação de equipe especializada no combate a crimes lesa-pátria/terrorismo	3
Torna violência contra guarda municipal crime hediondo; busca armar a guarda municipal	2
Aumento valor de fiança para soltura	1
Ampliação legítima defesa	1
Flexibiliza critérios para realização de busca e apreensão em domicílios	1
Busca permitir a divulgação de imagens de presos de forma irrestrita	1
Estabelece trabalho obrigatório de presos como norma	1
Prevê a utilização da audiência de custódia como interrogatório	1

Aqui, há um enfoque no aumento das penas, na flexibilização dos critérios para prisão, e, concomitantemente, em tornar mais brandas as punições daqueles que matam defendendo a própria segurança ou propriedade – em uma visão maniqueísta do herói versus bandido, estabelecendo que Direitos Humanos se aplicam exclusivamente ao “cidadão de bem”.

É interessante notar como algumas temáticas se repetem nas categorias “Direitos Humanos de pessoas afetadas pelo Direito Penal” e “Direito Penal como instrumento para garantia de Direitos Humanos – Recrudescimento Penal Geral”, contudo com visões e propostas antagônicas. É o caso do aborto, do aumento ou diminuição de pena para diferentes crimes e a regulamentação da conduta de agentes policiais.

Nesta categoria, destaca-se a PL 173/2015, apresentada pelo MDB, que criminaliza o descumprimento de medidas protetivas por agressores enquadrados na Lei Maria da Penha, sendo a única PL relacionada a mulheres aprovada no período, transformada na Lei Ordinária 13641/2018.

3. Críticas aos Direitos Humanos – 9 proposições

Reúne proposições que trazem em suas justificativas críticas aos Direitos Humanos, incluindo objetivos de conceder aos particulares o direito ao uso da violência em situações de defesa da família, da propriedade e da autodefesa, uma vez que o Estado não mais poderia fazer frente à ameaça de “bandidos” à ordem social e à segurança dos “cidadãos de bem” e suas posses (BENETTI, 2017).

Tome-se como exemplo a PL 5774/2016, que propunha tornar contravenção a utilização de banheiro diferente do sexo masculino ou feminino, e trazia um ataque ao Conselho Nacional de Combate à Discriminação e Promoção dos Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (CNCD/LGBT) órgão vinculado à Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. Já a PL 3260/2015, que buscava garantir que o Estado emprestasse uma arma àqueles que tivessem as suas apreendidas pelo Estado diante de investigação penal nas situações em que o caso constitui excludente de ilicitude, criticou-se o Governo Federal por “defender Direitos Humanos de bandidos”.

Tabela 7 – Quantitativo das Temáticas por Categoria – Crítica aos Direitos Humanos
Temática	Proposições apresentadas
Ampliação do acesso a armas	2
Criminalização do uso de banheiro público diferente de seu gênero masculino ou feminino.	2
Aumento de pena (roubo, latrocínio, violência com arma de fogo)	2
Redução da maioridade penal	1
Ampliação da legítima defesa para terceiro	1
Proibição saída temporária estupradores	1

Percebe-se uma dicotomia entre a ampliação do acesso a armas e o aumento de pena para crimes com armas de fogo, apontando para uma aceitação de uma sociedade pautada e “regulada” pela violência. Como descreve Letícia Cesarino (CESARINO, 2024), a necessidade do armamento dos “cidadãos de bem” responde a uma narrativa de guerra pela conservação dos bons costumes e contra a suposta “degeneração” da sociedade promovida por bandidos. Não obstante, é possível perceber a ingerência de atores da extrema direita na difusão de políticas anti gênero, ao pautar de forma insistente a criminalização do uso de banheiro público diferente de seu gênero masculino ou feminino.

5.2 Atores

5.2.1 Atores do Poder Legislativo

A análise das proposições também buscou identificar os atores que patrocinaram as proposições conforme sua posição institucional (Executivo e Legislativo) e filiação política. Na categorização dos partidos segundo sua vertente política, considerou-se primeiramente a identificação sinalizada pelo próprio partido. No caso em que se essa se mostrasse insuficiente, buscou-se compreender o histórico de posicionamento daquele partido e a nomenclatura utilizada na mídia ao tratar do mesmo.

Em ambas as categorias “Direitos Humanos de pessoas afetadas pelo Direito Penal” e “Direito Penal como instrumento para garantia de Direitos Humanos”, partidos de direita e centro direita apresentaram mais Proposições que partidos de esquerda e centro esquerda, apontando para um protagonismo da direita em questões de segurança pública, conforme gráficos abaixo.

Nas proposições que se utilizam do recrudescimento punitivo para uma ampliação dos Direitos Humanos, 14 das 44 PLs foram apresentadas por partidos de esquerda/centro esquerda, sendo 8 destas de proteção a minorias, e as outras 6 de endurecimento geral. Todas as proposições que apresentam críticas explícitas aos Direitos Humanos foram apresentadas por partidos de extrema direita.

Os partidos que mais apresentaram proposições para avanço dos direitos de pessoas afetadas pelo direito penal foram o Partido dos Trabalhadores (PT), o Movimento Democrático Brasileiro (MDB) e o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), com 8, 6 e 4 proposições respectivamente. Em relação àquelas que trazem o recrudescimento penal como um instrumento para garantia de Direitos Humanos, destacam-se o MDB, com 9 PLs apresentadas, e Partido Social Democrático (PSD) e Democratas (DEM), com 6 PLs apresentadas cada um. O Partido Social Cristão (PSC) foi o que mais apresentou proposições que trazem um desprezo pelos Direitos Humanos, as quais foram apresentadas exclusivamente por partidos de extrema direita.

5.2.2 Atuação do Poder Executivo

O Poder Executivo apresentou duas das proposições analisadas, ambas durante a presidência de Dilma Rousseff. A primeira, PL 2016/2015, tipificava o crime de terrorismo e foi amplamente criticada por não apresentar definição clara do que seria o ato terrorista, produzindo assim uma “norma penal em branco” (FURQUIM, SEGARRA e VAZ, 2015), que poderia ser utilizada para criminalizar movimentos sociais e protestos contra arbitrariedades do Estado. Esta foi aprovada e transformada na Lei nº 13.260, de 16 de março de 2016.

A segunda, a PL 5124/2016, buscava regulamentar o exame de corpo de delito em casos de “resistência seguida de morte” ou “auto de resistência”, ou seja, vítimas letais da violência policial. A mesma foi apensada ao PL 4471/2012, de mesmo teor, e não chegou a ser votada.

É interessante observar que a primeira proposição, apresentada no início do mandato, buscava se aliar aos discursos de garantia da ordem e foi convertida em lei; já a segunda, nos estertores do governo Dilma, trazia uma pauta garantista e de importante correção do modus operandi das forças de segurança no Brasil e de um de seus principais gargalos, a letalidade policial. Tal proposição tramitou pela última vez em 2018, mesmo ano em que Jair Bolsonaro foi eleito.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pluralidade de temáticas e vieses observados na análise evidenciam a tese de Samuel Moyn quanto ao caráter político dos Direitos Humanos (MOYN, 2010), deixando claro que a mera aparição do termo Direitos Humanos em uma proposta de lei ou em sua justificativa não significa necessariamente a defesa de um sentido compartilhado de dignidade, igualdade ou liberdade, tampouco que exista uma maneira única de defendê-los.

A expressiva presença de proposições de caráter punitivista, contudo, aponta para uma dificuldade de concepção de políticas de segurança pública que não envolvem o endurecimento de penas e a novas criminalizações de condutas. Ao mesmo tempo, é sintomática a aparição de discursos de desprezo aos Direitos Humanos, em especial considerando o momento histórico trabalhado, que coincide com a ascensão do Bolsonarismo.

Em suma, a pesquisa demonstrou que o campo legislativo, marcado por disputas institucionais e dialéticas, reflete tendências do momento histórico examinado, podendo portanto ser estendida para legislaturas seguintes.